近日召开的2014年夏季达沃斯论坛开幕式上,李克强总理强调,中国全面深化改革未有穷期,政府带头自我革命。在他开出的三张“清单”中,“负面清单”便是其中之一。
　　中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,实行统一的市场准入制度,在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。
　　“负面清单”,已经成为中国经济改革的一个热词。“负面清单”管理作为一项引人注目的制度变革,正在全国各地落地开花,所涉领域也远远超出了最初制度设计所针对的外商投资。
清华大学法学院教授余凌云在接受《法制日报》记者采访时表示,“‘负面清单’是当前政府改善治理的一个平台、抓手和路径,在中央尚未出台统一的‘负面清单’之前,地方的先行先试,应考虑采取绩效管理,保证确有效果,而不是简单地一窝蜂全上”。
从外商投资延伸至多个领域
　　新近的一系列部委或地方政府的改革动向中,都能找到“负面清单”这四个字。
　　质检总局局长支树平近日在中国质量(北京)大会上演讲时说,今后将将进一步简政放权,逐步引入“负面清单”模式,除了直接涉及安全、卫生、健康、环保和反欺诈的行政审批事项,其他的将逐步取消。
　　证监会正在修订中的资产证券化相关规则试图推动资产证券化备案制,并实行“负面清单”管理。即只要支持资产不属于负面清单之列,均可以通过备案发行,而不再需要经过繁杂的审批过程。有业内人士透露,负面清单可能将包括10类支持资产,主要排除了政府税收和部分政府融资平台类标的资产,以及不能产生稳定现金流或者现金流不确定的不动产或者资产凭证。未来可能会禁止支持资产种类超过一种标的资产的情况。
　　浙江出入境检验检疫局则刚在全国率先出台了《关于明确跨境电子商务检验检疫工作的指导意见》,对跨境电子商务检验检疫实施负面清单制度。湖北省环保厅也研究制定了全省环境保护领域负面清单,全面清理非公经济投资准入限制。
与此同时,“负面清单”还深入到了内资领域。根据近日举行的武汉市政府常务会议,中部地区首个自主创新示范区东湖高新区公布了内资准入负面清单,光通信、激光、光电显示等36个重点产业领域和相关配套产业,确定了13个禁止投资领域,政府不得限制内资企业进入清单以外的投资领域。
从区县到省级政府各有清单
　　如火如荼的“负面清单”制度建设,是大多数地方政府今年工作的重中之重。
　　从中国(上海)自由贸易试验区针对外商投资“试水”负面清单开始,“正面清单”到“负面清单”,一字之差,带来了政府管理思维的巨大转变。“负面清单”管理模式的示范效应便在全国逐步推开,一如国务院的初衷:自由贸易试验区内要形成“可复制、可推广”的经验。
　　早在年初的地方政府工作报告中,江苏省苏州市、浙江省宁波市等多个市一级政府就表明了将在“负面清单”上有所作为。海南省也明确将在2014年深化投融资体制改革,制定“负面清单”,允许各类市场主体依法平等进入清单之外领域,最大限度缩小企业投资核准范围,促进贸易投资便利化。陕西省《政府工作报告》中,也提到“负面清单”管理,并将其作为2014年重点工作任务。陕西省正积极研究准备划定重点区域产业负面清单。
　　今年初,浙江省也启动了新一轮企业投资体制改革,探索制定浙江省投资项目管理负面清单,企业投资建设《核准目录》外的项目,将实行备案管理。
　　成都市是行动上的先行者。继上海自贸区后,成都在全国副省级城市中率先开启了“负面清单”管理模式改革。为了更好地推进“负面清单”管理模式,成都市首先在天府新区成都片区直管区、成都高新区、龙泉驿区(经开区)3个试点区进行探索。试点区结合自身的实际分别制定出了各自的“外商投资准入负面清单”和“内资投入准入负面清单”。
一些地方的因地制宜,也探索出了“负面清单”的地方特色。6月3日,福建平潭综合实验区管委会官网发布《平潭综合实验区外商投资准入简化审批目录(2014年)》,比上海自贸区长达190条的2013版“负面清单”,缩短了近一半。意味着外商可以直接进入更多的行业或者设立相应的企业,对外商的限制相对减少。此外,平潭实验区因台而设、因台而特,放宽了对台湾投资者相关条目的限制。一些对外资多有限制的行业,均对台湾服务提供者放开,特别是金融业特别管理措施。
地方探索尝试负面清单须谨慎
　　中国国际经济交流中心战略研究部张茉楠表示,目前世界上至少有77个国家采用了准入前国民待遇+负面清单的外资管理模式,许多区域性贸易安排也采取了这种外资管理模式。“准入前国民待遇+负面清单”的外资管理模式成为引领国际投资规则发展的新风向。
　　而对于各地的探索及多个领域的尝试,余凌云表示“地方政府虽然不像中央政府那样手握很多行政审批权,但还是有一定空间的,在地方层面先行先试,积累经验,对于政府的善治是有好处的。而多个领域都引入‘负面清单’制度,需要从运行机理和基本条件上进行谨慎考察,尤其要注重效果,可以考虑实行绩效管理。”
　　国家行政学院决策咨询部副主任陈炳才认为,负面清单首先是国家制定,而不是地方制定。但作为试点和积累经验,在中央和部委没有设立负面清单的情况下,由地方或某个部门试点,也可以。因为“外商直接投资的负面清单本是在国家与国家之间或者多边谈判中涉及到的产业准入负面清单,很显然这是宏观和国家层面的。对外商直接投资任何地方都无权制定负面清单,地方也不能有选择地执行外商投资负面清单,因为它会违背国际承诺。”
陈炳才提醒,对内资的负面清单制度,由于各地审批权取消、简化、下放的程度不同,地方确实有一定的自由裁量权,但这需要建立在不违背国家法律、法规基础上,而且外资享受同样待遇。总体来说,地方政府制定负面清单的权限、空间很小。“目前,一些地方探索制定负面清单制度,是因为全国尚未出台全面的负面清单,各地探索未尝不可。一旦有了全国的负面清单制度,地方负面清单制度应自动终止。”
名词解释
负面清单
负面清单管理模式,指的是一个国家在引进外资的过程中,对某些与国民待遇不符的管理措施,以清单形式公开列明,在一些实行对外资最惠国待遇的国家,有关这方面的要求也以清单形式公开列明。简而言之,相当于投资领域的“黑名单”,列明了企业不能投资的领域和产业。这种模式的好处是让外资企业可以对照这个清单实行自检,对其中不符合要求的部分事先进行整改,从而提高外资进入的效率。
（记者 张维）