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解读修订后的《土地利用年度计划管理办法》

2007-07-24 00:00
来源：本网讯
发布机构：汕尾市自然资源局
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　　国务院31号文件的出台，将土地利用计划推上了一个更加引人注目的重要位置。
　　作为土地政策参与宏观调控的重要手段之一，近年来，土地利用计划工作在土地管理中的地位日益突出。2004年国务院《决定》对加强土地利用计划管理提出了明确要求，规定“农用地转用的年度计划实行指令性管理”，同时明确，未取得土地利用年度计划指标，不得通过建设项目用地预审，不得批准建设项目用地。
　　作为31号文的配套文件，新的《土地利用年度计划管理办法》，必然以增强土地利用计划的整体调控功能为目标。
　　一条主线：计划管理职能转变了
　　谈起《办法》的修订，部规划司有关负责人首先指出的是，随着国土资源管理职能定位的变化，用地计划管理职能也发生了根本变化。这就是，土地利用计划的职能从单一服务于土地资源特别是耕地的保护，逐步转向同时服务于综合的宏观调控。因此，新《办法》首先明确了制定的目的：加强土地管理和调控，严格实施土地用途管制，切实保护耕地，合理控制建设用地总量。
　　按照国务院31号文提出的，“将新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）纳入土地利用年度计划，以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据”，以及“实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标”等要求，新的《办法》对土地利用计划管理进行了改革。主体脉络是服务于国家宏观调控大局，立足严控土地“闸门”，紧紧围绕增强计划的整体调控功能这条主线，进一步完善计划指标体系，强化计划的监管考核。
　　修改重点之一：新增建设用地纳入计划控制
　　计划指标设置的调整，是这次修改《办法》的重点内容。这位负责人介绍，按照原来的用地计划管理思路，土地利用年度计划指标包括农用地转用计划指标、土地开发整理计划指标、耕地保有量计划指标。对增量建设用地，只设立了农用地转用计划控制指标，建设用地总的新增量并不列入计划管理。但从近年来的实践看，原《办法》这一规定不够完善，无法发挥计划对建设用地的总量调控作用。
　　这几年的实际情况是，国家严格控制农用地转用审批，对这一块把得紧了，但各地在另外一些方面却打开了口子。从变更调查统计来看，历年未利用地在实际新增建设用地中占的比例都比较大，特别是这几年呈现增加的趋势。近几年建设用地总量没有得到有效控制，增量建设用地中未利用地的比例迅速提高，也说明了这一点。为改变目前计划管理的状况，加强计划对建设用地的总量调控，新《办法》首先在指标设置上对原《办法》作了相应修改。修改后的计划指标体系增设了新增建设用地计划指标，包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标。而新增建设用地量，包括建设占用农用地和未利用地。
　　据介绍，在原有计划指标基础上，除农用地（包括耕地、林地等）转用外，将非农建设用地新增总量，统一纳入计划管理，是为了实现对各地年度新增建设用地的总量控制，增强土地计划的整体调控作用。
　　按照新的办法，今后的土地利用计划指标将作为所有实际发生用地的控制指标，而不只是作为控制用地审批的依据。从而扭转了以往只管住用地审批“闸门”，而审批以外的超计划用地大量存在的局面。
　　修改重点之二：以实际用地作为考核依据
　　完善计划执行情况的考核，也是这次修改的重点内容。计划考核是计划实施管理的重要环节。据介绍，原《办法》关于这方面的规定不够完善，一是对计划执行情况年中检查，没有作具体规定，不利于对计划执行情况及时跟踪管理；二是以计划台账作为计划考核评估的依据，使得计划的考核评估，无法全面反映年度内实际用地情况，降低了计划的约束效力。
　　过去，仅仅把计划台账作为计划评估考核的依据，以用地审批过程核销的台账数，与下达的计划指标对比进行考核，存在漏洞。一方面，各地实际用地中有相当数量的用地没有纳入审批渠道，计划指标和实际用地控制口径不一致，存在脱节现象；另一方面，台账的核销不可避免会出现人为干扰，难以做到图、数、账册相一致。这样，计划的约束和控制作用必然大打折扣。
　　针对这种情况，新的《办法》在完善计划指标体系，实现新增建设用地全口径统一计划控制的基础上，按照31号文件提出的以实际新增建设用地面积作为计划考核依据的要求，对原《办法》相关内容进行了修改，明确规定，上级国土资源部门以实际发生的新增建设用地面积为依据，对下级计划执行情况进行年度评估和考核。以土地利用变更调查和监测数据作为评估和考核依据。同时规定，考核结果将作为下一年度计划编制和管理的依据。对实际新增建设用地面积超过当年下达计划指标的，要扣减下一年度相应的计划指标。
　　也就是说，今后的考核，是根据每年的实际变更数与计划下达数相对照，来考核各地的计划执行情况，而且有相应的惩罚措施来落实。
　　这样说来，计划台账是不是就不需要了呢？规划司有关负责人说，对计划执行的考核依据进行调整后，计划台账数据不再作为年度计划执行情况考核的依据，但为了加强对计划执行过程的监管，实行计划的动态管理，仍然需要加强和完善计划台账管理。因此，按照对计划执行情况的跟踪管理与评估考核相结合的思路，新《办法》要求计划台账数据按月上报，作为计划执行过程监督检查的依据。这一修改，进一步明确了台账的作用和目的。
　　该负责人指出，新的《办法》里面，计划台账制度、跟踪监管制度、评估考核制度都得到了强化。台账服务于跟踪监管，土地利用变更调查服务于评估考核。台账制度作为过程管理的环节按月上报，是为了掌握信息，服务于宏观经济分析，为宏观调控提供支撑，而评估考核是作为结果管理的环节。台账制度有一个最大的缺陷是，存在人为干扰。但是变更调查是一年一次，有遥感监测图斑，强调图、数、账册一致，人为干扰少。一个地方批地的速度、结构、节奏等情况需要通过台账来反映，至于一个地方计划年度执行的好坏，则用变更调查和监测来反映。两套制度同时强化对计划执行的管理，就形成了一套更为严密的监管体系。

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