粤府办〔2015〕44号

 

各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：

   省财政厅、省发展改革委、人民银行广州分行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》已经省人民政府同意，现转发给你们，请认真贯彻实施。实施过程中遇到的问题，请径向省财政厅、省发展改革委、人民银行广州分行反映。

 

广东省人民政府办公厅

2015年7月15日

 

关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见

 

省财政厅　省发展改革委　人民银行广州分行

   为改革创新公共服务供给机制，提升公共服务的供给质量和效率，在改善民生中培育经济增长新动力，根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）要求，结合我省实际，现就在公共服务领域推广政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式提出以下实施意见：

   一、总体要求

   认真贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府决策部署，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快政府职能转变，创新财政投融资机制，推广运用政府与社会资本合作模式，引导和鼓励社会资本参与公共服务供给，改革创新公共服务供给机制和投入方式，为我省在新常态下稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险注入新动力，切实为广大人民群众提供优质高效的公共服务。 

   二、基本原则

  （一）政府引导，市场运作。政府向社会资本开放部分基础设施及公共服务项目，通过市场化运作，将政府的政策目标、社会目标与社会资本的运营效率、技术进步有机结合，提高公共服务的效率和质量。 

  （二）量力而行，注重实效。依据财政中长期规划，有序推进项目实施，控制政府支出责任，防止加剧财政收支矛盾。从项目全生命周期分析比较，确保采用PPP模式后有效提高公共服务效率和质量，降低项目成本。 

  （三）风险分担，合作共赢。厘清政府与市场边界，商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求等风险由政府承担，不可抗力风险由政府和社会资本合理分担。通过推广PPP模式，较好地平滑年度间财政支出波动，社会资本获得稳定合理的长期投资回报，人民群众享受到更好的公共服务。

  （四）诚信守法，公开透明。政府和社会资本依法开展合作，保护各方合法权益，坚持平等协商、互惠互利、诚实守信、严格履约。依法充分披露项目信息，保障公众知情权，接受社会监督。 

   三、广泛运用PPP模式提供公共服务

各地要根据PPP模式特点，结合本地区公共服务需要，兼顾资源有效配置及项目合理布局，加强政策引导，积极推广运用PPP模式，增强公共产品供给能力。重点关注以下领域：

  （一）交通基础设施建设。包括铁路、公路、城市轨道交通、隧道、机场及配套服务设施、航电枢纽、港口、内河航运设施等。

  （二）水利工程。包括引调水工程、水利枢纽、水源工程、堤防整治等。 

  （三）市政公用设施。包括供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市地下综合管廊、园林绿化、公园配套服务、公共交通、道路桥梁、照明、停车设施等。 

  （四）农业设施。包括农田水利、水土保持、粮食仓储、市场交易设施等。 

  （五）社会事业。包括教育、医疗、养老、体育健身、旅游、文化、创业服务设施等。 

  （六）生态环境保护。包括环境监测、生态保护、资源循环利用、污染治理等。 

  （七）保障性安居工程。包括棚户区改造、公共租赁住房等。 

  （八）其他。包括能源、林业、科技等其他政府有责任提供并适宜市场化运作的基础设施和公共服务项目。 

   对于在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。 

   四、合理确定项目运作方式

   PPP项目具体运作方式主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。主要包括以下类型：BOT（建设－运营－移交）、BOO（建设－拥有－运营）、TOT（转让－运营－移交）、ROT（改建－运营－移交）、LOT（租赁－运营－移交）、BBO（购买－建设－运营）、O&M（委托运营）、MC（管理合同）等。各地应优先选择能够实现全生命周期绩效管理的运作方式，如BOT、LOT、TOT、ROT、BBO等。PPP项目具体运作方式不包括BT（建设－移交）类型。

   五、规范项目管理

  （一）做好项目储备。各地从适宜采用PPP模式的领域中，优先选择投资规模较大、有稳定现金流、收费定价机制灵活透明、市场化程度较高、需求长期稳定的项目，按已建项目、在建项目、新建项目等分类建立本地区项目储备库。各地级以上市、各县（市、区）财政部门将本地区项目储备信息报本级人民政府确定后，逐级上报省财政厅，由省财政厅汇总并建立全省项目储备库。项目库信息按工作需要由省发展改革委等相关部门共享。

  （二）评估筛选项目。各地从本地区经济社会发展规划和公共服务需求实际出发，对储备项目进行初步筛选。各级财政部门根据筛选结果逐项开展物有所值评估和财政承受能力论证。列入财政部地方政府性债务风险预警名单的高风险地区，应在确保偿还到期债务的前提下，进行新建PPP项目的财政承受能力论证。各级财政部门根据评估和论证情况，制定年度和中期项目实施计划，报同级人民政府审定实施。 

   物有所值评估，是指与传统政府采购模式进行比较分析，确保项目全生命周期，采用PPP模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。

   财政承受能力论证，是指要合理控制PPP项目财政支出责任负担水平，确保本级实施的PPP项目每年需从预算中安排的支出责任（包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等）不超过本级一般公共预算支出的10%。

  （三）选择合作对象。各地要严格按照预算法、合同法、政府采购法及其实施条例等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、竞争性磋商等方式，选择社会资本投资人。可结合行业项目特点，依法适当简化政府采购环节，提高合作对象选择效率和质量。要依托政府采购信息平台，及时发布采购公告和结果等信息。根据项目实际情况和要求，综合考虑专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素，择优确定诚实守信、安全可靠的社会资本投资人。推动融资平台公司与政府脱钩，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的融资平台公司，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。

  （四）完善合同管理。政府与社会资本应按照权责对等原则分配项目风险，按照激励相容原则科学设计合同条款。政府指定的项目实施机构应与社会资本投资人依法签订项目合同，明确项目实施范围及期限、责任风险分担、项目的功能和绩效要求、产品和服务标准、价格和收费标准（属于政府定价、政府指导价管理范围的应当执行依法制定的政府指导价、政府定价）、补贴及调整机制、接管预案（对公共安全或国防安全等形成威胁时，政府应强制接管）、到期处置、违约责任和争议解决程序等核心内容。政府指定相关机构依法参股项目公司的，应与社会资本投资人签订股东合同，明确出资比例和方式、收益分配办法、风险责任分担、退出安排以及公司章程重要条款等事项。项目合同、股东合同等应报同级财政部门备案。正式合同约定的财政支出责任不得超出项目财政承受能力论证确定的范围。合同签订后凡涉及政府出资或补贴、收费标准等政府方权利义务的实质性变更，须经同级财政部门会同相关部门审核，并报同级人民政府同意。 

   合同双方应诚实守信，严格履行合同约定的义务，保障公共服务持续有效。政府应保障合同的稳定性，不得因行政区划调整、政府换届、机构改革和负责人调动等因素影响合同履行。政府因法律、行政法规修改、政策调整或者根据公共利益需要，要求提供合同约定以外的产品或服务的，或降低合同约定的价格和收费标准的，应当给予社会资本投资人相应补偿。社会资本投资人应按合同标准提供产品或服务，不得单方中止建设运营活动，不得单方提高价格和收费标准。

  （五）妥善解决争议。政府和社会资本投资人应全面考虑项目全生命周期内可能引发争议的情况，在合同中约定争议解决条款。发生争议或纠纷时，双方应考虑长期合作大局，依法选择对抗性较低、规范性较强、有利于维护各方关系的解决方式。常见的争议解决方式包括：友好协商、专家裁决、仲裁、诉讼等。为维护公共安全和公共利益，除法律规定或另行约定外，争议期间双方应保障项目的持续稳定运营。 

   六、建立投资回报机制

   各地政府应综合考虑建设运营成本、项目风险、财政支出等因素，通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使社会资本获得长期稳定的合理收益。对项目收入不能覆盖成本和合理收益的，可通过政府付费等方式给予适当补贴，并从补贴建设向补贴运营逐步转变。各地政府应以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素，建立动态补贴机制。健全公共服务价格调整机制，完善政府价格决策听证制度，广泛听取社会资本、公众和有关部门意见，确保定价调价的科学性。除最低需求风险外，政府补贴不得承诺社会资本回报水平。各级财政部门要将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，在中长期财政规划中予以统筹考虑，建立跨年度预算平衡机制。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。 

   七、防范债务风险

   各地运用PPP模式时要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的负担。建立完善公共服务成本财政管理和会计制度，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告。要选择适宜PPP模式的融资平台公司存量项目进行改造，化解地方政府债务风险，改造项目应依法进行资产评估，防止公共资产流失和贱卖。要依法严格控制政府各类或有债务，严防债务风险转移，切实防范和控制财政风险。政府对社会资本投资人或项目公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担社会资本投资人或项目公司的偿债责任。除法律另有规定外，各地政府及其所属部门不得以任何方式提供担保。各地级以上市和财政省直管县财政部门应定期向省财政厅报送本区域内PPP项目目录、财政支出责任情况、财政承受能力评估指标等，省财政厅汇总统计全省PPP项目财政支出责任，对预算编制和执行实施监督。 

   八、加强项目监督

   项目公司要严格按合同约定组织工程建设和运营，确保工程质量，提供安全、优质、高效、便利的公共产品。各地要建立健全由政府、服务使用者共同参与的综合评价体系。项目实施机构应组织开展项目年度评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性，及时评估存在的问题和风险，制订相应措施，并报财政部门备案。年度评估结果要依法对外公开，接受社会监督，并作为价格和收费标准、财政补贴等调整的参考依据。行业主管部门要加强对项目建设质量、运营标准和安全的监督，保障公共产品的质量、效率和延续性。 

   九、健全退出机制

   政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产评估、资产交割、登记入账等工作，并按照国家统一的会计制度进行核算，在政府财务报告中进行反映和管理。如遇不可抗力或违约事件导致合作提前终止时，应及时做好接管，保障公共利益不受侵害。项目移交完成后，财政部门应组织对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展PPP模式管理工作决策参考依据。 

   十、落实保障措施

   （一）积极组织推广实施。各地要充分认识在公共服务领域推广运用PPP模式的重要意义，勇于担当，积极作为，科学合理运用PPP模式，盘活社会资本，创新投融资机制，加快基础设施建设，提高公共服务水平，促进本地区经济社会可持续发展。 

   （二）建立协同管理机制。省各有关部门要按照职能分工负责相关领域具体工作，加强对各地推广PPP模式的指导和监督。省财政部门要牵头负责政策沟通协调和信息交流，完善协同管理机制，统筹做好省级PPP项目全生命周期管理工作，加强对市县PPP项目财政支出责任监控。各行业主管部门，要结合本行业特点，积极运用PPP模式提供公共服务，探索完善相关监管制度体系。税务、审计、质监、价格、监察等部门依法履行监管职责。如有必要，可引入社会专业机构参与项目前期准备、评估、组织和管理等咨询及辅助工作。市、县政府统筹负责本级政府PPP项目的决策管理和推进实施。

   （三）简化项目审核流程。要减少项目审批环节，建立项目实施方案联评联审机制。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续。有关部门不得在现有的行政审批事项以外增设其他审批环节，对实施方案中已明确的内容不再作实质性审查，要制定简化PPP项目审批手续的办理流程。 

   （四）完善财政扶持措施。各地政府可根据自身财力状况设立PPP融资支持基金、对PPP项目前期费用给予适当补贴，对项目融资适当给予贴息，依据绩效评价结果给予适当奖励。积极帮助符合条件的PPP项目纳入国家试点范围，争取相关资金和政策扶持。争取中央财政以奖代补资金，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为PPP项目。支持项目公司利用外国政府、国际金融组织贷赠款。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。 

   （五）创新金融服务。鼓励金融机构针对PPP模式特点，创新金融产品和服务，优化信贷评审方式，积极为符合条件的PPP项目给予中长期信贷等融资支持，可提前介入项目前期准备工作，参与项目的策划、融资、建设和运营。灵活运用公司债券、企业债券、中期票据、定向票据、项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等方式进行项目融资。鼓励社保资金、保险资金按照市场化原则，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与PPP项目。鼓励证券、保险等金融机构以及融资担保机构积极开发适合PPP项目的金融产品。依托各类产权、股权交易场所，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。金融监管部门应加强监督管理，引导金融机构正确识别、评估和控制风险，按照风险可控、商业可持续原则支持PPP项目融资。 

   （六）保障项目用地。实行多样化土地供应，保障PPP项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。 

   （七）优化发展环境。各地政府要加大宣传力度，可采取集中组织PPP项目推介会等方式，引导社会资本积极响应，提高项目合作成功率。建设PPP专家库和项目库，通过统一信息发布平台，及时向社会公开项目评审、建设、运营、成本、价格、公共服务质量等信息。鼓励社会中介机构积极参与项目建设，提供法律、财务、咨询等专业服务。开展业务人员培训，加快形成政府、高校、企业、专业咨询机构联合培养人才的机制，建设一支高素质的专业人才队伍。