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对审计“免疫系统论”的认识与思考
2011-08-06 09:27
审计“免疫系统论”是在科学发展观指导下审计理论的重大创新，是对国家审计本质及功能在认识上的升华，同时也是审计事业、审计队伍实践和实现科学发展的必要基础和集中体现，它进一步拓展了审计工作的外延，并赋予了国家审计新的内涵。如何全面理解和准确把握 “免疫系统论”的本质，充分发挥审计在保障经济和社会健康运行中的“免疫系统”功能，已成为推进审计自身科学发展的一个重要课题。
一、准确把握“免疫系统”功能的本质特征和内涵
(一) 准确把握新的历史条件下审计的本质。
“免疫系统论”的提出是基于经济社会运行和发展的客观需求，是我国审计事业发展的实践总结和理论升华，是对国家审计发展的前瞻性定位。它科学地回答了“什么是审计、为谁审计、靠谁审计、怎样审计”等本质性问题。在新的历史条件下，进一步解放思想，牢固树立科学的审计理念，就是要把科学发展观作为审计工作的灵魂和指南，充分把握科学发展与审计工作的密切联系和内在规律，明确四个方面的基本认识。一是明确认识审计是国家经济运行的“免疫系统”，是民主法治的产物和推进民主法治的工具，这是审计发展对审计本质的“锤炼”也是时代发展对审计的最新最高要求；二是明确认识“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”这十六字审计工作基本方针，作为审计工作的“基”和“本”，时刻动摇不得；三是明确认识审计的首要任务是维护国家安全、保障国家利益、推进民主法治、促进全面协调可持续发展，这是体现审计作为国家利益守护者的永恒职责与使命；四是认识审计工作的出发点和落脚点是推进法治、维护民生、推动改革、促进发展，这也是审计的根本目标。
(二) 准确把握审计发展定位问题。
“免疫系统论”对审计工作提出了更高的要求、赋予了更新的使命、落实了更重的责任，审计必须在新的发展时期正确把握定位，坚持“三破三立”，推动审计工作科学发展。
一是破除因循守旧、墨守成规的思想，树立开放思辩、发展为先的观念。必须摒弃传统的思维定势和思维方法，转变以查错纠弊为主要目标的审计理念，始终紧贴政府中心工作，结合经济社会发展的实际，为改革发展服务，加快传统审计向现代审计的转型，着力实现“六个转变”：一是实现偏重微观的审计向更加关注宏观的审计监督转变；二是实现着重关注资金向关注资金与关注政策并重转变；三是实现以手工账册审计为主要手段向以计算机审计为主要手段转变；四是实现从事后的监督向全过程监督转变；五是实现从发现和揭露问题向在发现和揭露问题的基础上促进整改转变；六是实现从真实、合法审计为主的审计监督向真实、合法、效益并重的审计监督转变。同时要不断强化政治意识，坚持用政治的眼光思考和处理问题；不断强化大局意识，注重发挥审计的“免疫系统”功能；不断强化发展意识，把推进经济社会科学发展作为首要职责；不断增强忧患意识，切实维护国家经济安全；不断增强责任意识，积极推进民主法治建设。
二是破除喜大求全、包打天下的思想，树立重点突破、查防并举的观念。审计虽然作为经济社会健康运行的“免疫系统”，但也不是万能的，不能包打天下，必须集中力量、有的放矢，实现重点突破。在制定审计目标、确立审计计划时要量力而行，防止疲劳无功；在审计方式、方法和技术手段的运用上要科学高效，更注重审计调查研究，着力于提高审计效能；在审计结果提炼上要具有先进性，更加注重审计发现问题的整改落实；在处理监督与服务的关系方面，既要实事求是地揭露和反映审计发现的个性问题，又要注重从宏观层面去认识和分析问题，准确把握经济社会运行的总体态势，有针对性地从完善体制、制度和政策的层面提出意见和建议，促进从根本上解决问题。
三是破除传统粗放的审计管理模式，树立统筹协调、整体推进的观念。要发挥审计“免疫系统”功能，必须改变以线条为主的分工管理模式，创新业务、法制、保障“三驾并驱”的管理模式，即以审计业务管理为抓手，以审计质量控制为核心，以审计后勤保障为载体。通过完善制度、理顺关系、明确职责、分工协作、形成合力，全面推进审计工作的科学发展。要进一步树立“全局审计业务一体化”和“全市审计一盘棋”的观念，大力推进审计工作的“一体化”建设，使审计系统的资源充分整合、优势充分利用，其功能才能得到充分发挥。要重点抓好审计力量、审计业务和审计成果三大资源的管理与整合。在审计人力资源整合方面，坚持“全市一盘棋”、“上审下”与交叉审计相结合、“集团作战”与“歼灭战”相结合等做法，集中审计力量，完成好各项重大审计任务；在审计业务资源整合方面，要加强预算执行审计与部门预算、政府投资项目、专项资金以及地税、财政决算等方面审计的整合，加强财政审计与经济责任审计的整合，加强各项常规审计与效益审计的整合；在审计成果资源整合方面，充分利用网络和AO、OA系统，建立信息共享机制，加强对审计成果的深度开发利用，推动审计事业又好又快发展。
(三)准确把握“免疫系统”的三大主要功能。
“免疫系统”发挥作用的方式有预防、揭露、抵御三种。在“预防、揭露、抵御”三个功能中，预防功能,就是要通过审计，保持国家大政方针的严肃性，维护财经法纪的严肃性，保护国家和人民群众的利益不受损害，营造良好的财经秩序和经济社会发展环境，促进经济建设、政治建设、文化建设和社会建设；揭露功能则着重揭示经济社会发展过程中的各种违法违规现象，严肃查处各种挤占挪用国家资财、弄虚作假、损失浪费行为，切实做到发现一个，查处一个，着力查处和谐社会发展中的不和谐因素；而抵御功能是在揭露、查处问题的基础上，一方面从制度、体制上提出审计建议，另一方面加强跟踪审计，加大审计督促整改力度，这两个方面都是基于体制、制度层面发挥审计“免疫系统”功能的关键，也是审计服务经济社会发展，促进国家这一肌体增强抵御各种病害能力的有效途径。
二、准确把握发挥“免疫系统”功能的五个“度”
发挥审计“免疫系统”功能，必须找准审计工作的着力点,要注重在审计目标、审计内容、审计方法、审计质量、审计成果方面把握好五个“度”。
一是审计目标要有高度。要把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点，更加注重从国家宏观政策等层面和从体制机制分析原因，提出针对性建议，促进政策、法律、制度的落实和完善，推进深化改革，加强宏观管理，做到站高一级看问题，不能就事论事。
二是审计内容要有广度。既要审资金、审项目，将所有政府公共投资、所有政府财政资金都纳入审计视野，也要注重向政策方面拓展，加强对财政资金绩效与政府效能的监督，使审计内容有一定的外延与内涵。特别是对各类财政资金、专项资金的审计，横向看必须有一定的广度，纵向看必须有一定的深度，只有这样才能全面掌握资金的总量、结构、分配、管理和使用情况，才能深入了解整个国家经济运行的总体态势，才能从总体上更好地保证审计的最终结果，才能使审计“言之有据、言而有信”，更具说服力。
三是审计方法要有力度。要发挥好“免疫系统”功能，必须依赖于科学合理的审计方法，因而审计方法、方式、手段的选择须从有利于深层次揭示经济社会运行的违法违规问题，有利于增强国家经济社会的“免疫力”等角度出发。比如，计算机审计必须在联网审计等方面进一步拓展延伸；“全市一盘棋”、“交叉审”等组织模式能有效抑制现行体制下审计力量不足的问题，必须一如既往地坚持下去；绩效审计作为审计未来的发展方向，在提高经济性、效果性、效益性监督的基础上，必须积极探索行政问责与绩效评估。
四是审计质量要有精度。审计质量是审计工作的生命线，如果审计质量得不到保证，“免疫系统”功能就无从谈起。而规范的审计程序、健全的内部管理制度、高素质的审计人才队伍则是保证审计质量的三个主要方面，必须紧抓不放。
五是审计成果要有深度。必须转变传统的审计成果观念，更加注重以建设性作用的大小来衡量。要提高审计成果，首先要坚持提高审计报告的质量，特别要注重从体制制度上提出有针对性的审计建议，这是基础；其次要逐步扩大审计公告的范围与对象，提高审计公信力，树立审计形象；再次要进一步加大跟踪问效力度，要抓住审计发现问题加强跟踪审计，落实审计整改，完善制度建设，强化宏观管理，建立长效机制。
三、准确把握发挥“免疫系统”功能的立足点
发挥审计“免疫系统”功能，就是要在履行审计法定职责的过程中，以科学发展观为灵魂和指南，紧密围绕中心大局，立足于审计的服务性、宏观性和建设性，进一步强化审计“免疫系统”功能，为促进国民经济和社会平稳健康可持续发展发挥积极作用。
(一)立足服务，加强监督，进一步强化审计的预防功能。
通过发挥审计的“免疫系统”的预防功能，可以发现和纠正微观个体存在的问题，并对可能影响经济社会正常健康运行的不利因素，特别是对苗头性、倾向性问题，及时发出预警，促进采取预防控制措施，消除风险，清除隐患，从而保证经济社会运行系统始终健康运行。以前强调审计要强化监督，当好“经济卫士”，侧重的是事后监督，现在要求审计发挥“免疫系统”作用，加强“疾病预防”，强调的是事前介入、事中跟进、事后审核，这与温家宝总理对审计工作提出的“审计跟进”要求是不吻而合的。这就要求审计工作必须创新，要在监督中深化服务，提升服务质量，变事后查“病”为事前免“疫”。
一是工作理念要有创新性。做到打破常规，服务发展，围绕事前介入、事中跟进、事后审核来创新工作机制、创新审计手段、创新审计方式。在机制上，统筹审计资源管理，提升审计整体效能；在手段上，全面推行计算机审计；在方式上，注重前移审计“关口”，积极推进跟踪审计，切实提高对各种重大“病害”的预防力。
二是工作安排要有预见性。审计项目安排的科学与否，直接关系到审计“免疫系统”功能的发挥，只有坚持围绕中心，及时跟进，紧扣社会经济发展的主题和社会热点难点问题，审计的成果才能更好地服务于经济社会的发展。
三是审计成果要有服务性。审计不能就问题查问题，要做到围绕经济干审计，跳出审计看经济。在切实履行好审计监督职责的同时，进一步强化服务意识，要立足于更好地提供审计服务，通过全面深入了解情况，深刻剖析问题的原因，准确反映影响发展的突出问题和困难，提出有针对性的建议和措施，促进经济社会的科学发展。
(二)立足微观，着眼宏观，进一步强化审计的揭示功能。
审计的免疫系统功能，不仅是要在微观经济领域加强监督，更主要是要在宏观经济的视角内，关注国家经济安全。刘家义审计长反复强调要“两手抓”：一手抓揭露和查处重大违法违规和经济犯罪线索，促进反腐倡廉和民主法制建设，一手抓揭示和反映体制性障碍、制度性缺陷、重大管理漏洞，促进深化改革和效能政府、责任政府建设。因此，审计人员必须有广阔的视野，敏锐的眼光，准确的判断，注重发现可能影响国家经济安全的各种苗头性问题，及时揭示、纠正经济社会运行中存在的各种“疾病”，保护经济社会的健康发展，推进民主法治，促进廉政建设。
一是要着眼于促进经济社会的发展，揭示重大宏观调控政策措施落实中存在的问题，推进宏观政策的贯彻落实。加强对重大宏观政策落实情况的跟踪审计，一方面可以有效促进国家宏观政策的规范落实，保障资金安全，提高资金的使用效益，促进政府的行政效能；另一方面，也可及时发现、反映宏观政策落实中出现的新情况、新问题，促进相关政策措施的完善，推进相关政策措施的完善，更好地发挥出政策的导向作用。
二是要着眼于维护国有资产的安全，揭示重大违纪违规和经济犯罪问题，确保国家资产安全。国家审计的首要任务就是维护国家安全，保障国家利益。要通过审计监督，切实保障国有资产安全完整，维护经济秩序。
三是要着眼于社会的谐发展，揭露效益低下，效能不高等问题，推动和谐社会的建设。
四是着眼于维护民生，揭示损害群众利益的问题，坚决维护群众利益。审计的根本目标就是要维护人民群众的根本利益，要重点关注教育、医疗、社保等民生资金，坚决查处与民争利的问题，促进社会的公正与和谐。
(三)立足建设性，坚持批判性，进一步强化审计的抵御功能。
审计监督作为一种制度存在，本身就是对违法犯罪行为的一种威慑，使之顾虑到被审计发现的几率和犯罪的成本，不敢轻举妄动，从而限制、减少违法违规行为，对经济和社会起到免疫系统的作用。这与 “看门狗”和“经济卫士”的说法在内涵上是相近的。审计通过威慑发挥免疫功能，很大程度上取决于审计的广度、深度和力度。如果审计监督制度形同虚设，无所作为，违法犯罪人员对审计就会无所顾忌，审计的抵御功能就会接近于零。因此可以说，审计抵御功能，主要是建立在审计监督功能充分发挥基础之上的。
审计监督作为一种制度存在，本身就是对违法犯罪行为的一种威慑，使之顾虑到被审计发现的几率和犯罪的成本，不敢轻举妄动，从而限制、减少违法违规行为，对经济和社会起到免疫系统的作用。这与 “看门狗”和“经济卫士”的说法在内涵上是相近的。审计通过威慑发挥免疫功能，很大程度上取决于审计的广度、深度和力度。如果审计监督制度形同虚设，无所作为，违法犯罪人员对审计就会无所顾忌，审计的抵御功能就会接近于零。因此可以说，审计抵御功能，主要是建立在审计监督功能充分发挥基础之上的。
审计不仅要揭露问题，更要对发现的问题进行深层次分析、揭示和反映，调动积极因素，防止消极因素入侵整个经济社会系统，促进改革体制、健全法治、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险，提高经济社会运行质量和绩效，增强经济社会运行的“免疫力”，推动经济社会全面协调可持续发展。刘家义审计长指出，建设性决定着审计的生命力，决定着审计能够在多大程度上维护国家安全、保障国家利益，决定着审计能够在多大范围内促进经济社会全面协调可持续发展，也决定着审计能够在多宽的领域推进民主法治建设和依法治国。可见，审计不仅要揭露经济领域的违法违规和效益问题，更要想方设法帮助解决问题，抵御各种风险的发生和扩大，积极在体制机制和制度层面发挥建设性作用。建设性是在批判性基础上的升华，只有审计的建设性作用得以充分发挥，审计“免疫系统”的功能才能算是得到了全面发挥。
(作者：汕尾市审计局 陈云海。本文入选2009年广东省《政府治理与发挥审计“免疫系统“功能研讨会论文选编》)
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